地震后對應急管理的冷思考

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2008年5月12日，發(fā)生在四川省阿壩藏族羌族自治州汶川縣的地震災害給當?shù)丶爸苓叺貐^(qū)民眾的生命、財產造成嚴重威脅。截至5月18日14時，地震已經造成32477余人死亡，220109余人受傷，損壞房屋數(shù)百萬間、倒塌房屋幾十萬間。

現(xiàn)在，深入災區(qū)的武警官兵、解放軍指戰(zhàn)員、消防人員以及醫(yī)護救護人員正在積極開展救援工作；上至中央領導，下至全國百姓也都在積極捐款、捐物，以實際行動支援抗震救災。

然而，面對這場突如其來的地震災害，我們除了災后緊急救援，積極捐款、捐物之外，還能做什么呢？政府機構、非盈利組織、企業(yè)，特別是鐵路、交通、通訊運營商、電力、銀行、保險公司等關系國際民生，擔當社會正常運轉"脊梁"的單位是否需要反思：是否針對像地震這種大范圍、大破壞性的突發(fā)性災難提前有所準備？是否事先能夠進行風險分析，業(yè)務影響分析，以機構或區(qū)域所面臨的潛在風險作為制定應急預案的災難場景，如：地震多發(fā)區(qū)是否以地震為場景進行預案準備？是否針對預案進行應急演練以檢驗預案的適用性？這是我們不得不思考的問題。為此，我們特別邀請GDS萬國數(shù)據(jù)服務有限公司副總裁汪琪來談談我國銀行、保險、證券等行業(yè)災難備份建設的現(xiàn)狀以及此次地震對我國通訊運營商、電力、銀行、保險公司等關系國際民生的單位進行災備建設的影響及意義。

在這里特別需要指出的是，汪琪是國家標準《信息系統(tǒng)災難恢復規(guī)范》（GB/T20988-2007）第一作者；國家金融行業(yè)標準《銀行業(yè)信息系統(tǒng)災難恢復管理規(guī)范》（JR/T0044-2008）主要起草人之一；國家安全標準化委員會"信息系統(tǒng)災難恢復規(guī)劃"課題組組長；中國大陸第一位獲得DRI International "Certified Business Continuity Professional"認證的業(yè)務連續(xù)運作專家；作為項目負責人，領導團隊為國內多家銀行、保險、政府機構提供應急管理、災難恢復和業(yè)務連續(xù)性管理咨詢服務，在災難備份以及業(yè)務連續(xù)性管理領域具有很高聲譽。

Q：這次地震對受災地區(qū)的人民生命構成嚴重威脅，企業(yè)、民眾財產遭受重大損失。您對這次地震災難中所反映出的政府、企業(yè)應急管理能力怎樣看？

汪琪：從應急管理角度看，災難恢復可以分為災前預防準備，災中應急響應、處置，災后恢復三個階段。災前防范強調的是通過事先的準備和預防降低災害發(fā)生可能，減輕災害可能造成損失；災中應急響應、處置涉及到檢測評估體系、通訊指揮體系、緊急運輸體系、備用物資存儲和征調體系、各級指揮/實施所需人力資源的儲備和召集等災害應對體系的建立和指揮行動的管理方法、流程等；災后恢復和重建涉及到搶救恢復行動的監(jiān)查和評估，改進意見的收集和總結，改進措施的提出和審查，改進措施的監(jiān)督執(zhí)行，災后重建工作的準備和交接等。

在災前預防階段，無論是對政府、對公眾機構，還是對企業(yè)來講，都應該考慮其所面臨的風險，對有可能遭受的風險進行評估，根據(jù)評估結果開發(fā)、制定相應的應急預案，并做演練和復審工作以保障應急預案的有效性。從此次地震發(fā)生后的應急處置情況看，我國政府和非盈利組織在此方面做得還是比較好的，包括國資委、電監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會、鐵道部、銀行、通訊運營商等都紛紛啟動了應急預案。

第二階段是應急響應、應急處置階段，也就是在5月12日地震發(fā)生之后所采取的應急措施。從目前的救助情況看，此階段仍面臨不少困難。因為，從應急的角度看，無論是什么樣的應急預案，信息的獲取，相互之間的協(xié)調、溝通的基礎條件就是通訊保障。但是從這次地震所造成的危害看，越是受災核心地區(qū)，通訊越困難。而在整個災區(qū)，初期獲取信息的主要渠道只有阿壩州政府網(wǎng)站。阿壩州政府與受災地區(qū)聯(lián)系的主要渠道只有少量海事衛(wèi)星電話。地震發(fā)生兩天，仍有不少受災地區(qū)通訊中斷，而且受災越嚴重的地區(qū)，所能得到的信息越少，這對救援工作非常不利。因為受災情況不清楚，所需食品、水、醫(yī)藥等救援物資數(shù)量不清楚，整個救援組織體系無法建立，就無法有效開展救援措施。這警示我們，未來不管是政府、公眾事業(yè)單位在應對突發(fā)性災難恢復事件還是企業(yè)在做應急預案時，通訊保障是我們首先要考慮的問題，必須做好通信保障。

此外，在此次地震的應急響應、處置階段，應急的組織架構、應急人員、應急物資、應急流程是否能夠快速準備好，迅速開展救援工作，對我們來講也是一次非常大的考驗。地震發(fā)生后，雖然政府、機構以及救援人員反應非常快，但救援人員直到5月14日才真正到達受災最嚴重的汶川及周邊縣市，甚至部分受災嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)救援人員兩天后還未到達，救援的最佳黃金時間已經過半（3天之內被認為是最佳黃金救援時間），可見救援工作非常艱難。當然，這是受當?shù)貝毫犹鞖?、道路、通訊中斷等客觀條件決定的。

而在災后恢復階段，要想讓受災地區(qū)快速恢復生產、經營，銀行、證券、保險、稅務、交通、電力、水利、鐵路、電力、通信等社會運行的基礎行業(yè)首先要快速恢復。只有社會的基礎行業(yè)運轉正常，人員的調撥，資源的調配，治安、管理體系才能逐步建立、恢復，整個社會生產、生活、運行機制才能逐步恢復。這是災后救援工作結束后，政府以及關系國計民生的單位需要做的重要工作。

Q：在此次地震救災過程中，為什么互聯(lián)網(wǎng)、海事衛(wèi)星電話能夠成為信息獲取和發(fā)布的主要渠道？信息溝通渠道是否偏少？

汪琪：在這次地震中，互聯(lián)網(wǎng)、海事衛(wèi)星電話沒有中斷，發(fā)揮了重要的信息獲取、傳遞和發(fā)布作用的原因在于，互聯(lián)網(wǎng)具有多點、區(qū)域性、迂回特性，可以保證一條線路發(fā)生問題，另一條線路依然能夠繼續(xù)通信；海事衛(wèi)星電話則具有高空、點對點通信特性，具有很強的生存能力。

在這次地震中，我們也看到，幾大通信運營商的通訊幾乎全部中斷，通訊保障措施明顯不足。從科技角度而言，關系國計民生的政府機構、公眾事業(yè)單位、企業(yè)在災前的預防、準備階段，應該在通訊保障方面做足"功課"，準備多種通信手段，比如增加海事衛(wèi)星電話、微波通訊等通信渠道，這樣才能保證災難發(fā)生后，信息獲取、傳遞的有效性。

Q：銀行、證券、保險、電力、通訊運營商等是社會組織中重要的組成部分，在此次地震中，受災地區(qū)的銀行、證券、保險、電力、通訊運營商受損狀況很嚴重？您對此怎么看？需要進行哪些反思？

汪琪：在地震受災嚴重地區(qū)，銀行、證券、保險、電力、通訊運營商的受損狀況確實非常嚴重，電力、通訊、水等社會運行的基礎設施基本全部中斷，多家銀行、證券、保險公司的經營場所受到重創(chuàng)，人員也有部分傷亡。其中，綿竹市一家6層樓高的國有大型商業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點在1分鐘內被夷為平地，都江堰一家證券公司所在營業(yè)部辦公大樓有一半坍塌……。

因此，在災后恢復過程中，銀行、證券、保險、稅務、交通、電力、水利、鐵路、通信等單位社會正常運行的基礎單位必須盡快恢復。因為，這些單位擔當著社會正常運轉的"骨架"作用，只有這些單位迅速恢復，整個社會機體才能正常運轉。說的直白些，只有銀行恢復了，救災捐款才能調撥到位，企業(yè)才能貸款恢復生產、經營，民眾才能取款購買生活必需品；電力恢復了，企業(yè)才能生產、經營，工人才有工作，后續(xù)生活才有保障……

此次地震對銀行、證券、保險、稅務、交通、電力、水利、鐵路、通信等這些擔當社會"中流砥柱"的單位、組織提出了嚴峻挑戰(zhàn)：汶川及周邊地區(qū)位于青藏高原和四川盆地交界處，屬地震多發(fā)地帶，如果做風險評估的話，地震一定是重大風險，那么，怎樣應對這種大影響范圍、破壞力強的突發(fā)性災難？是否已經有針對地震這種大范圍破壞的應急預案？是否有災難備份的預案，人員組織架構的預案，業(yè)務轉移、重新啟動的預案？如何保證這些預案的執(zhí)行等等？

從目前我們所了解的情況看，銀行、證券、保險、稅務、交通、電力、水利、鐵路、通信在應對地震等大范圍、大破壞的突發(fā)性事件制定相應應急預案的還很少。相對而言，國內銀行業(yè)在災難備份與業(yè)務連續(xù)性管理方面做得比較出色，但同國外銀行業(yè)相比還存在很大差距。

我想強調的是：如果政府、企業(yè)、非盈利機構要想充分降低災難所造成的危害，并快速恢復正常生產、生活的話，必須提前準備，分散風險，做好應急預案和演練。這些成本不一定很高，但效果卻顯而易見。

Q：在災難備份與業(yè)務連續(xù)性管理方面，國內銀行業(yè)與國外銀行業(yè)相比，差距主要集中在哪里？如何改進？

汪琪：在應急預案網(wǎng)點覆蓋范圍方面，我國銀行業(yè)與國外做得比較出色的銀行相比還存在一定差距。目前，我國銀行業(yè)基本都做了全國大集中，并且部分銀行已經針對大集中做了總行、總數(shù)據(jù)中心的災難備份和業(yè)務連續(xù)性管理，解決了有沒有的問題。但是，中國還沒有任何一家銀行做到分行一級，沒有一家銀行做了分行級的整體災難恢復預案和災難備份。在國外，很多銀行都做到了分行一級的災難備份與恢復，比如美國銀行，其針對總行、各分行的應對各種突發(fā)性災難事件的應急預案多達7000余份。

另外，在預案本身的覆蓋范圍方面，我國銀行業(yè)也存在一定不足，我國銀行業(yè)災難備份以及業(yè)務連續(xù)性管理主要還是IT部門考慮的比較多，投資也主要在IT部門，而且，在總數(shù)據(jù)中心災難備份建設過程中，只備份了存取、結算等少部分核心業(yè)務系統(tǒng)，還有很多系統(tǒng)沒有備份。但是像地震、南方凍雨等大范圍災害已經不僅僅是IT系統(tǒng)問題，它還涉及到業(yè)務問題，組織架構問題、營業(yè)場所問題、人員傷亡等問題。一旦發(fā)生這種大面積的突發(fā)災難，如果僅僅做了IT系統(tǒng)方面的災備方案，就算IT系統(tǒng)可以很快恢復，也沒有辦法對外提供服務。

對此，我們需要冷靜的看待，其實國外銀行業(yè)也經歷過這樣的歷程：上世紀七八十年代，國外銀行業(yè)主要考慮的是IT方面的災難備份；上世紀九十年代，國外銀行業(yè)逐漸開始考慮業(yè)務方面的問題，進行業(yè)務連續(xù)性管理建設；現(xiàn)在則進入公司治理、可持續(xù)發(fā)展階段。從整體來看，我國銀行業(yè)僅僅邁出了第一步，未來要走的路還很長。不過，我國銀行業(yè)需要思考的問題是：是不是需要把別人已經走過的路再走一遍？是不是可以走的更快些，甚至大步前進，迎頭趕上國外銀行？另外，還需要考慮的是，在考慮自己怎么應對突發(fā)性災難的同時，是否還要考慮周邊、上下游供應鏈，基礎環(huán)境，比如通信中斷怎么辦？人員傷亡怎么辦？電力、交通中斷怎么辦？渠道出現(xiàn)問題怎么辦？資金調撥出現(xiàn)問題怎么辦？

Q：地震的危害是顯而易見的，但是我們在國內很少看到有銀行、證券、保險、電力、通訊運營商把地震作為經營風險進行分析、評估的，也沒有企業(yè)對地震災害作為應急預案開發(fā)場景的？您對此怎么看？

汪琪：其實，在"9.11"事件發(fā)生之前，不僅在中國，在國外，也沒有人認真考慮過把地震作為應急預案的開發(fā)場景，或者說把地震作為重要風險。因為地震影響范圍太大，如果以地震作為預案開發(fā)場景，房屋倒塌，人員大量傷亡，地區(qū)的電力、交通、通信、供水設施中斷，其所需要付出的成本代價和技術實施難度都非常高。所以，以前不管是政府、非盈利組織、還是企業(yè)都很少把地震作為應急預案開發(fā)場景。

"9.11"事件之后，美國對災難發(fā)生的場景進行了大量反思和應急措施改進。美國金融監(jiān)管三大機構美聯(lián)儲、美國貨幣監(jiān)理署和美國證券交易會于2003年5月28日發(fā)布的《關于增強美國金融系統(tǒng)災難恢復能力的可靠措施的跨部門白皮書》，對金融機構在遭到大范圍災難打擊之后的恢復能力提出了明確的措施和實施時間的要求。

其實，銀行、證券、保險企業(yè)在應急預案開發(fā)過程中，如果能夠將地震危害、業(yè)務影響分析透徹、考慮周全，制定適當?shù)膽鳖A案還是可以幫助災后快速恢復的。比如針對綿竹市被摧毀的那家大型商業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點來說，一旦交通恢復，是否可以使用移動營業(yè)車深入災區(qū)，采用衛(wèi)星通信方式對外提供金融服務。當然，最有效的應急手段不是災后恢復，而在于災前制定針對所面臨風險的應急預案，并進行不斷地復審、演練，以保證應急預案的有效性。

Q：對這次地震所暴露出的應急管理問題看，應該怎樣建立、完善應急預案、應急體制、應急機制和應急法制建設？

汪琪：這是一個非常大的問題，對于應急體制、應急機制和應急法治可以自上而下的進行建設，比較容易達成共識和見到成效，但是應急預案的編制將是一件長期的、專業(yè)性極強的工作。應急預案必須結合具體的災害場景和當?shù)氐娜宋?、地理環(huán)境、組織情況等進行編制，并且必須符合相關災害防范、搶救、搶修和災后安排的技術和科學要求。

我舉個例子，比如美國在國家層面就有非常強力的組織：政府曾組建聯(lián)邦應急管理署（FEMA），在該機構內，不僅有自己的雇員，有自己的預算，甚至有自己的飛機、輪船、汽車以及大量的救援物資，甚至可以調撥國民警衛(wèi)隊，在應急管理方面發(fā)揮了巨大作用，實踐了"綜合性應急管理"全風險管理和全過程管理的應急管理理念（"9.11事件"后，聯(lián)邦應急管理署被并入國土安全部）。

在應急管理方面，中國政府、企業(yè)和非盈利組織也做了很多工作，但還沒有這樣一個強力部門（機構）來統(tǒng)一協(xié)調處理這些事情，未來由統(tǒng)一機構協(xié)調、處理應急工作必將是一種趨勢。

另外，從實際行動看，國家標準（如《信息系統(tǒng)災難恢復規(guī)范》）、行業(yè)標準（如《銀行業(yè)信息系統(tǒng)災難恢復管理規(guī)范》）以及各行業(yè)監(jiān)管機構制定指引、規(guī)范（如《保險業(yè)信息系統(tǒng)災難恢復管理指引》）已經非常多，但有多少企業(yè)真正按照標準去實施了，有多少達到標準要求了，這是企業(yè)在災后需要認真反思的。

第三，就是監(jiān)管方面，可以肯定，管理機構、監(jiān)督檢查機構以前做了很多工作，但能不能進一步完善，把監(jiān)督機制建立、完善起--我國并不是缺少相關方面的法律、法規(guī)，而是缺少監(jiān)督、檢查機制，缺乏執(zhí)行力度。未來，我們在監(jiān)督機制建設方面是不是應該行動了？這是我們在災后需要認真思考的問題。

2008年并不平靜，我們已經經歷了很多突發(fā)應急事件，比如年初發(fā)生在南方地區(qū)的暴雨雪天氣、發(fā)生在山東的火車相撞事件以及發(fā)生在四川地區(qū)的地震事件，它們在警示我們，現(xiàn)在是該對應急管理反思的時候了。我們需要時刻警醒：面對突發(fā)性事件，我們準備好了嗎？

Q：另外，您作為國家標準《信息系統(tǒng)災難恢復規(guī)范》（GB/T20988-2007）第一作者，國家金融行業(yè)標準《銀行業(yè)信息系統(tǒng)災難恢復管理規(guī)范》（JR/T0044-2008）主要起草人之一，國家安全標準化委員會"信息系統(tǒng)災難恢復規(guī)劃"課題組組長，請簡單介紹一下這些標準的作用和意義？

汪琪：國家標準《信息系統(tǒng)災難恢復規(guī)范》、國家金融行業(yè)標準《銀行業(yè)信息系統(tǒng)災難恢復管理規(guī)范》等為相關行業(yè)企業(yè)提供了一套信息系統(tǒng)災難備份、恢復的方法論。

這些標準具有三大特性，首先是完整性，它將組織架構、恢復職責、恢復流程都做了明確規(guī)定，對于怎樣作風險分析、業(yè)務影響分析，怎樣制定應急預案，也都有詳細規(guī)定，是一套非常完善的方法論。其次是針對性，這些標準都是針對信息系統(tǒng)災難備份、恢復的，它的適用范圍是各個行業(yè)、各個企業(yè)信息系統(tǒng)以及與信息系統(tǒng)相關的業(yè)務災難備份和災難恢復，并不適用于企業(yè)整體的功能性恢復和公眾機構服務的恢復。第三，具有很強的可執(zhí)行性和可操作性。

這些標準是我國幾十年災難備份及業(yè)務連續(xù)性管理經驗的總結和歸納，按照這套方法去做風險分析、業(yè)務影響分析、制定應急預案，我們不會有疏漏的地方。企業(yè)應根據(jù)這套方法去研究、去分析可能面臨的地震、水災、火災、恐怖襲擊等風險以及對業(yè)務的影響程度，以此制定相應的應急預案。

它不能代替企業(yè)本身要做的事情。對可能面臨災難的預案開發(fā)和應急演練是一項復雜、系統(tǒng)的工程，沒有包治百病的"靈丹妙藥"。另外，需要說明的是，這些標準本身也需要不斷完善。比如，目前制定的標準大都是針對信息系統(tǒng)方面的災難恢復，未來，更應該針對業(yè)務連續(xù)性管理制定相關標準和規(guī)范--這將是邁向災難恢復理論前沿的一大步。